Benessere animale: una valutazione delle leggi UE e dell’introduzione dell’etichettatura

Nel corso della riunione della Commissione AGRI del Parlamento europeo del 13 luglio 2021 è stato presentato e discusso uno studio dell’EPRS (European Parliamentary Research Service) sul benessere animale in allevamento: “Animal welfare on the farm – ex-post evaluation of the EU legislation: Prospects for animal welfare labelling at EU level“. Il documento presenta i risultati principali di una valutazione dell’attuazione della legislazione nell’Unione europea e analizza le prospettive per una possibile introduzione dell’etichettatura sul benessere animale a livello dell’UE.

Una sintesi delle conclusioni del documento

Benessere animale in allevamento

Nell’ambito dell’Attività di Ricerca 1, che ha combinato la raccolta di dati primari e secondari, il team di ricerca ha studiato l’attuazione di cinque direttive dell’UE sul benessere animale in allevamento: una direttiva generale che copre tutte le specie animali da allevamento¹ e quattro direttive specie-specifiche riguardanti suini, vitelli, polli da carne e galline ovaiole².

Il periodo di tempo limitato a disposizione per il progetto di ricerca non ha consentito l’inclusione di tutte le specie di animali da allevamento e Stati membri dell’UE; pertanto, sono state coperte 7 specie (polli da carne, galline ovaiole, suini, vitelli, bovini da carne e da latte, pecore e conigli)³ e 11 Stati membri⁴. Le prove disponibili sono state valutate rispetto al set standard di criteri per la valutazione ex post, vale a dire rilevanza, efficacia, efficienza, coerenza e valore aggiunto dell’UE. Sono stati studiati anche gli impatti.

I principali risultati nell’ambito dell’Attività di Ricerca 1 sono:

• Per quanto riguarda la rilevanza della normativa, si è riscontrato che, di quelle parti interessate che si sentivano in grado di commentare se la normativa fosse allineata o meno allo stato delle conoscenze scientifiche, la maggior parte concordava sul fatto che fosse obsoleta e necessitasse di una revisione. La normativa non è recente, e sono emerse diverse nuove scoperte che pongono le basi per una revisione. L’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) è stata incaricata dalla Commissione europea di emettere dei pareri che contribuiranno alla revisione della normativa in materia. Mentre un certo numero di parti interessate intervistate (rappresentanti degli allevatori in particolare) ha ritenuto l’attuale legislazione adatta allo scopo e scritta in modo appropriato, la maggior parte (Autorità nazionali competenti – ANC), organizzazioni non governative (ONG), esperti, alcuni rappresentanti del settore) ha affermato che la formulazione della normativa è spesso inadeguata, troppo vaga o prevede eccezioni o deroghe ai requisiti. Di conseguenza, hanno continuato ad essere consentite una serie di pratiche indesiderabili. C’era la sensazione condivisa tra molte parti interessate che requisiti completamente specificati potrebbero non essere sempre fattibili, né desiderabili, poiché ciò potrebbe imporre oneri e rigidità eccessivi a settori produttivi molto diversi.
• Sull’efficacia della normativa, dai dati emerge un quadro misto: alcune direttive hanno apportato modifiche strutturali auspicabili alle modalità di allevamento degli animali (ad esempio le direttive su galline ovaiole, suini (per le scrofe gravide) e vitelli). Al contrario, la Direttiva Generale e la direttiva sui polli da carne hanno avuto solo un impatto minore. Anche la direttiva sui suini non è riuscita a raggiungere alcuni dei suoi obiettivi, poiché le mutilazioni e le condizioni di stabulazione anguste e stressanti senza arricchimenti rimangono la norma per questi animali in molti Stati membri. Ad eccezione delle direttive sulle galline ovaiole e sui vitelli, è esistita parallelamente alle varie legislazioni nazionali una combinazione di deroghe, eccezioni, requisiti vaghi o l’assenza di tutele specifiche nella legislazione dell’UE, tutte accusate da molte parti interessate di diverse categorie di distorsione della concorrenza. Le prove di non conformità, che sono limitate e di qualità variabile, indicano modelli di non conformità comuni ad alcuni paesi e settori, nonché specificità nazionali e settoriali. Le ragioni del mancato rispetto sono molteplici, e alcune di esse sono comuni a molti Stati membri. La prospettiva di un nord e ovest leader e di un sud e est in ritardo ha iniziato a evolversi, a causa di una maggiore consapevolezza, impegno politico e attivismo in paesi come l’Italia, la Francia e la Repubblica Ceca. La legislazione dell’UE e i controlli ufficiali sono stati il ​​più delle volte secondari rispetto ad altri fattori quando si tratta di spiegare i miglioramenti sul campo.
• Per quanto riguarda gli impatti, la Direttiva generale è stata la meno impattante tra quelle in oggetto. A causa della natura vaga dei requisiti e degli ampi margini di interpretazione che ha consentito, è stato impossibile caratterizzare i collegamenti tra i miglioramenti sul campo e la direttiva. L’assenza di protezioni specie-specifiche per un certo numero di specie è stata vista dalla maggior parte delle parti interessate come un problema chiave per gli allevatori di vacche da latte, polli da carne, galline, conigli, pecore e tacchini. I vincoli peculiari di ciascuna specie e degli allevatori interessati sono stati evidenziati in quanto richiedono un approccio specifico per ciascuna specie, piuttosto che uno comune. La direttiva sui polli da carne sembra essere stata la meno impattante delle direttive specifiche per specie, nel senso che non ha alterato sostanzialmente i sistemi di produzione, sebbene abbia incorporato un approccio incentrato sugli animali per il benessere dei polli da carne ed abbia aperto la strada ad una maggiore utilizzo di indicatori basati sugli animali nelle valutazioni del benessere in azienda. Le prove disponibili suggeriscono che i costi di attuazione che questa ha generato per il settore potrebbero essere stati una frazione di quelli che sono stati sostenuti dai settori delle uova, della carne di vitello e dei suini per conformarsi alle altre direttive. In questi tre settori, le direttive hanno apportato modifiche significative agli edifici e alle attrezzature e hanno contribuito ad alcune modifiche al numero ed alle dimensioni delle aziende agricole del settore. Sebbene le condizioni di lavoro siano migliorate di conseguenza per gli allevatori di galline ovaiole e di vitelli da carne, questo non è necessariamente il caso degli allevatori di suini.
• Per quanto riguarda l’efficienza, le prove, sebbene limitate, indicano che i costi di attuazione della normativa sono stati generalmente giustificati visti gli impatti che hanno avuto, sebbene vi siano forti opinioni contrarie da parte di alcuni operatori del settore.
• Per quanto riguarda la coerenza, la legislazione è risultata essere ampiamente coerente con la legislazione sulla sanità animale (AH), sebbene sia stata richiesta una maggiore integrazione tra le due. Opinioni forti e coerenti tra le parti interessate suggeriscono che dovrebbe esserci una migliore integrazione tra la legislazione sul benessere animale e la politica commerciale internazionale, la politica dell’acquacoltura, la politica sui prezzi equi all’interno delle catene del valore e la politica agricola comune (PAC). Ci sono stati disaccordi sulla misura in cui la legislazione sul benessere è coerente con la politica ambientale.
• Per quanto riguarda valore aggiunto dell’UE, c’è stato un accordo generale sul fatto che le direttive hanno un valore aggiunto fornendo un quadro comune di regole, sebbene sia necessario fare di più per affrontare le divergenze nella loro attuazione e le richieste dei consumatori in materia di benessere animale all’interno dell’UE.

Lo studio condotto nell’ambito dell’Attività di Ricerca 1 ha incontrato ostacoli significativi in ​​termini di disponibilità e qualità dei dati, in particolare per quanto riguarda i tassi di conformità (“efficacia” dell’attuazione). Ottenere un’idea chiara della realtà delle pratiche sul campo per l’ampia gamma di aziende, specie e problemi in questione sarebbe difficile in ogni circostanza. Nel contesto della legislazione sul benessere animale, questa sfida è resa molto più grande da due fattori principali. In primo luogo, la normativa non specifica una serie di requisiti (come dovrebbero essere rispettati o monitorati) e quindi lascia molta discrezionalità agli Stati membri per specificare numerosi requisiti e come valutarli. Questo ampio spazio per approcci diversi e talvolta per soggettività porta ad un monitoraggio ed un’applicazione incoerenti in tutta l’UE. In secondo luogo, gli Stati membri adottano approcci diversi per assegnare risorse e dare priorità ai controlli ufficiali e per rendere disponibili al pubblico le informazioni su tali controlli e sui loro risultati. A volte, e in particolare per le specie che non sono soggette a normative specifiche (come i conigli), i controlli ufficiali sono assenti o molto pochi. Esistono quindi importanti lacune ed incertezze (anche sulla qualità) dei dati disponibili.

Le opinioni degli esperti ed una valutazione delle opinioni delle parti interessate possono, in una certa misura, affrontare questi problemi, ma persistono comunque margini di incertezza maggiori di quanto sarebbe auspicabile. Si tratta di un problema normativo con implicazioni negative in ogni fase del ciclo politico: dalla progettazione delle politiche, al monitoraggio ed alla valutazione dell’attuazione della normativa, fino alla sua revisione. Per la ragione di cui sopra, l’unica raccomandazione certa che potrebbe essere fornita nel contesto dell’Attività di Ricerca 1 riguarda la Commissione europea, le ANC e le organizzazioni imprenditoriali, che dovrebbero lavorare in modo collaborativo sui modi per affrontare questa lacuna di informazioni. I risultati di questo progetto di ricerca potrebbero servire come base utile per il lavoro futuro per specificare ulteriormente la portata del problema dei dati⁵ con i suoi vari aspetti normativi, che devono essere affrontati in via prioritaria.

Etichettatura sul benessere animale

Nell’ambito dell’Attività di Ricerca 2, che ha anch’essa combinato la raccolta di dati primari e secondari, sono stati identificati i sistemi di etichettatura esistenti che operano in tutto il mercato dell’UE. In totale, 24 di questi sistemi (concentrati in nove Stati membri)⁶ sono stati identificati ed analizzati dal gruppo di ricerca in termini di progettazione (inclusa la loro fondatezza scientifica), stato normativo e funzionamento (inclusa la loro efficacia, efficienza e trasparenza).

Inoltre, il progetto ha analizzato il potenziale valore aggiunto derivante dall’introduzione di requisiti obbligatori di etichettatura in materia di benessere animale a livello dell’UE.

Di seguito, alcune delle conclusioni più importanti raggiunte nell’ambito dell’Attività di Ricerca 2:

• La maggior parte dei sistemi analizzati è stata avviata dal settore privato, mentre il resto è il risultato di partenariati pubblico-privato o, in misura minore, di iniziative delle ANC in alcuni Stati membri dell’UE.
• Tutti i sistemi analizzati sono di natura volontaria, e lasciano quindi agli operatori del settore alimentare la scelta di aderirvi. Lo standard dell’etichetta della maggior parte dei sistemi include altri aspetti relativi al prodotto oltre al benessere animale, tra i quali la tracciabilità, la sostenibilità e la salute sono i più ricorrenti. In termini di specie animali, i suini, i polli da carne e le vacche da latte sono quelli più frequentemente oggetto di etichettatura. Per quanto riguarda i prodotti alimentari, i sistemi riguardano principalmente carne fresca, congelata e lavorata. I sistemi analizzati variano notevolmente in termini di funzionamento e design. Nonostante questa eterogeneità, le caratteristiche comuni alla maggior parte dei sistemi sono: un design ad un solo livello; il fatto che i requisiti di benessere animale stabiliti negli standard del marchio si basano, tra l’altro, su regole private; e l’indipendenza degli audit per verificare la conformità a tale standard.
• Una valutazione comparativa di un campione più limitato di sistemi di etichettatura (n=11) ha mostrato che il loro livello di fondatezza scientifica e trasparenza può essere considerato complessivamente soddisfacente. Tuttavia, sono necessarie ulteriori ricerche per determinare l’efficacia di tali sistemi quando si considera, in particolare, il loro impatto sulle imprese alimentari o in relazione alla comprensione dei consumatori dei sistemi di produzione animale. Allo stesso modo, la ricerca futura potrebbe approfondire la loro efficienza, vale a dire stabilire fino a che punto i costi ed i benefici derivanti dalla partecipazione delle imprese alimentari a tali sistemi siano equamente condivisi attraverso la filiera del prodotto considerato.
• Per quanto riguarda il possibile valore aggiunto derivante dall’introduzione di requisiti di etichettatura UE obbligatori per i prodotti di origine animale, le attività di raccolta dati svolte durante la ricerca indicano che, nel complesso, le parti interessate dell’UE e nazionali hanno opinioni diverse al riguardo. Attualmente, la prospettiva di norme obbligatorie in materia di etichettatura a livello dell’UE non incontra il sostegno delle parti interessate delle imprese dell’UE in tutte le categorie e delle organizzazioni nazionali di allevatori. Il motivo principale sono le implicazioni economiche derivanti dalla loro attuazione per gli operatori del settore alimentare e, soprattutto, per gli allevatori. Inoltre, mentre le norme obbligatorie potrebbero garantire una maggiore parità di condizioni in tutto il mercato dell’UE, potrebbero avere l’effetto di scoraggiare, se non impedire, le iniziative private orientate alla differenziazione del prodotto dall’utilizzo del benessere animale come leva di mercato.
• Allo stesso modo, la maggior parte degli Stati membri non è favorevole all’introduzione di requisiti obbligatori in questo settore, sostenendo invece l’armonizzazione nell’UE attraverso un approccio volontario. I motivi per sostenere un approccio non vincolante che emergono dalla ricerca includono i costi di attuazione per gli operatori del settore alimentare e le ANC allo stesso modo, le sfide nell’applicazione dei requisiti di etichettatura e una possibile perdita generalizzata di competitività nel settore agroalimentare dell’UE.
• Al contrario, le ONG che si occupano di benessere animale sono favorevoli all’istituzione di regole obbligatorie per l’etichettatura sul benessere. Tra i vantaggi che attribuiscono a un’etichetta a livello dell’UE ci sono miglioramenti nelle pratiche in materia di benessere animale in tutta l’UE attraverso un approccio orientato al mercato, una maggiore trasparenza del mercato e responsabilizzazione dei consumatori, nonché nuove opportunità commerciali per gli allevatori e altri operatori del settore alimentare attraverso la commercializzazione di prodotti Animal Welfare friendly.
• La ricerca futura in questo settore dovrebbe esaminare più da vicino i possibili impatti finanziari dell’introduzione di requisiti di etichettatura obbligatori a livello dell’UE, tra l’altro, attingendo dall’esperienza dei sistemi pubblici di etichettatura sul benessere animale che sono stati introdotti negli ultimi anni in alcuni Stati membri . Le prove raccolte durante la ricerca indicano che, in questa fase della discussione politica, è più probabile che un approccio volontario all’etichettatura sul benessere a livello dell’UE incontri il sostegno di una base più ampia di parti interessate. In termini di progettazione, le parti interessate generalmente ritengono che un’etichetta dell’UE dovrebbe stabilire criteri specifici per specie, coprire tutte le fasi della vita dell’animale e, con l’eccezione del settore dell’industria della carne dell’UE, concentrarsi rigorosamente sugli aspetti del benessere. Al contrario, non esiste ancora un consenso rigoroso sul fatto che il marchio UE debba essere concepito come un sistema di etichettatura a uno o più livelli.

1 – Direttiva 98/58/CE relativa alla protezione degli animali negli allevamenti (comunemente denominata Direttiva ‘generale’).
2 – Direttiva 1999/74/CE recante norme minime per la protezione delle galline ovaiole, Direttiva 2007/43/CE recante norme minime per la protezione dei polli da carne, Direttiva 2008/119/CE recante norme minime per la protezione dei vitelli e la direttiva 2008/120/CE recante norme minime per la protezione dei suini
3 – Polli da carne, galline ovaiole, maiali, vitelli, bovini da carne e vacche da latte, pecore e conigli.
4 Questi Stati membri sono: Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Romania e Spagna. Tuttavia, va notato che, se le prove lo consentono, sono stati presi in considerazione anche altri Stati membri, a seconda dei casi.
5 – Ciò può includere la prossima ricerca finanziata dall’UE sul miglioramento dei dati sul benessere animale come parte del pacchetto di finanziamento della ricerca nell’ambito del programma Horizon Europe, con l’obiettivo di raggiungere gli obiettivi della strategia Farm to Fork.
6 – Austria, Danimarca, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e Svezia.